Sinds 2008 kan de officier van justitie (OvJ) zelfstandig straf opleggen bij overtredingen en misdrijven waarvoor maximaal 6 jaar gevangenisstraf kan worden opgelegd. Dat zijn strafbare feiten als: eenvoudige mishandeling, winkeldiefstal, openbare dronkenschap, bedreiging, rijden onder invloed, ordeverstoring, bedelen, en vandalisme. Hij legt dan een zogeheten strafbeschikking op. Daar kan de verdachte tegen in ‘verzet’ gaan bij de rechter. Dit vervangt de al lang bestaande ‘transactie’ waarmee een verdachte verdere vervolging kan voorkomen, door een geldbedrag te betalen of een werkstraf te accepteren. Wanneer dat niet gebeurt, kan de OvJ de zaak voor de rechter brengen. De invoering van de strafbeschikking is meer dan een cosmetische verandering (Tweede Kamer 2004-2005, 29 849 nrs. 2 en 3).
Ten eerste: als een verdachte niet reageert op het transactievoorstel, moet de OvJ in beweging komen – als de zaak dan bij de rechter dient blijkt vaak dat de verdachte niet op komt dagen. Dat is niet efficiënt, dat was dan ook de reden om te zoeken naar een mogelijkheid om de gang naar de rechter te reserveren voor kwesties waarin de verdachte het echt niet eens is met het gedane voorstel. Deze wens ligt mede ten grondslag aan de overgang naar de strafbeschikking. Daarbij moet de verdachte wel in actie komen als hij of zij zich niet kan vinden in de straf – als dat wordt nagelaten dan wordt de straf gewoon ten uitvoer gelegd.
Een strafbeschikking leidt tot een aantekening in het strafblad
Ten tweede: een strafbeschikking leidt, anders dan de transactie, tot een aantekening in het strafblad met bijvoorbeeld mogelijke gevolgen voor het kunnen krijgen van bepaald werk in de toekomst. De gevolgen van een strafbeschikking zijn dus ingrijpender voor de verdachte dan de al langer bestaande transactie.
Ten derde: de OvJ zal zich meer moeten gedragen als een rechter, door bij de strafoplegging met zijn beschikking overtuigd te zijn dat er voldoende bewijs voorhanden is en door eventuele persoonlijke omstandigheden mee te wegen. Dit laatste geldt vooral voor meer ingrijpende straffen, waartoe gelijk ook meer ruimte is gegeven dan mogelijk was bij de transactie.
Dit vormt op hoofdlijnen de verandering. De Hoge Raad heeft meerdere onderzoeken ingesteld om te zien of het nieuwe stelsel aan de verwachtingen voldoet. Voordat de resultaten daarvan aan de orde komen, kunnen we zien of de strafbeschikking inderdaad de gang naar de rechter heeft verminderd. Zo was de verwachting, uitgesproken in de Memorie van Toelichting op het wetsontwerp, dat er 44.000 minder zaken bij de kantonrechter zouden terechtkomen, en 21.000 minder bij de rechtbank. Inderdaad komen er nu t.o.v. 2008 veel minder zaken bij de kantonrechter, naar schatting zijn dat er zelfs 75-80.000 minder. Dat komt vooral omdat er veel minder vaak verzet tegen de strafbeschikking komt dan dat eerder transacties mislukten. (Cijfers uit Criminaliteit en rechtshandhaving 2021).
Het aantal zaken dat bij de rechtbank terechtkomt daalt met zo’n 20.000
Bij misdrijven ligt het patroon anders. Weliswaar daalt het aantal zaken dat bij de rechtbank terechtkomt met zo’n 20.000, conform de verwachting. Maar die vermindering komt niet doordat er vaker zaken met een strafbeschikking zijn afgedaan dan voorheen met een transactie. Integendeel: dat is juist minder geworden. Wat daarentegen sterk is toegenomen is de mate waarin zaken worden geseponeerd om beleidsmatige redenen (50 procent toename) maar vooral om (bewijs)technische redenen (300 procent meer) – er is onvoldoende bewijs voorhanden dat de verdachte het delict pleegde.
Dit geeft een verwarrend beeld: bij de overtredingen lijkt de strafbeschikking het effect in termen van minder kantonzaken te hebben zoals dat is beoogd, maar bij de misdrijven leidde dit tot meer sepots en daardoor tot minder rechtbankzaken. Hoe dit kan worden verklaard kan mogelijk blijken uit de onderzoeken van de Hoge Raad.
Als niet goed naar het bewijs wordt gekeken leidt dat na verzet tot een herbeoordeling
In een eerste onderzoek uit 2014 blijken twijfels over de wijze van invoering van de strafbeschikking. In het bijzonder geldt dit voor het gegeven dat die vaak wordt opgelegd zonder dat helder is of er wettig en overtuigend bewijs voorhanden is. In een tweede rapport, uit 2017, blijkt de situatie niet verbeterd. Er zijn nog steeds allerlei procedurele problemen bij de toepassing van de strafbeschikking. Een fors probleem bestaat nog steeds dat bij de oplegging niet goed naar het bewijs wordt gekeken. Dit geldt dan voor de misdrijven, minder voor de overtredingen waar maar liefst 30 procent van de zaken wegens onvolkomenheden wordt teruggestuurd. Als niet goed naar het bewijs wordt gekeken leidt dat na verzet tot een herbeoordeling, zoals ook is voorzien in de Aanwijzing van het OM ter zake. Vaak leidt dat tot een sepot op bewijstechnische gronden. Maar omdat de herbeoordeling gepaard gaat met extreem lange doorlooptijden kan dat ook leiden tot een beleidssepot. En als de zaak na herbeoordeling bij de rechter terechtkomt volgt ook nog vaak vrijspraak omdat het wettig en overtuigend bewijs ontbreekt, of een lagere straf omdat de zaak erg oud is.
In 2016 luidt de conclusie van de Hoge Raad dat het Openbaar Ministerie veel werk maakt van verbeteringen, ook op het punt van de zorgvuldigheid van de bewijsbeoordeling. Maar in 2022 verschijnt een derde rapport van de Hoge Raad, met onder meer de conclusie “dat de schuldvaststelling aandacht blijft behoeven”.
Het beeld dat oprijst, is dat het Openbaar Ministerie moeite blijft houden met het omvormen van de oude transactiepraktijk. Daarin werd betrekkelijk losjes een aanbod gedaan. Als dat niet werd geaccepteerd werd er pas goed naar de zaak gekeken. De nieuwe praktijk vordert dat al veel éérder de zaak meer ‘rechterlijk’ moet worden beoordeeld op zijn merites.
Er is onzorgvuldigheid ontstaan in het proces om tot een strafbeschikking te komen
Het lijkt erop dat na de invoering van de strafbeschikking enige onzorgvuldigheid is ontstaan in het proces om tot een strafbeschikking te komen. Hoogleraar Marijke Malsch wijst in dit verband op “ontbrekende openbaarheid, mager feitenonderzoek, onvolledige en oncontroleerbare verslaglegging, geringe betrokkenheid van advocaten” (NRC, 10 februari 2023). Dit heeft geleid tot een reële kans dat een strafbeschikking onterecht wordt opgelegd.
De conclusie is dat het voornemen om minder zaken bij de rechter te krijgen geslaagd is, maar wel met de prijs dat burgers niet zelden een straf en een strafblad krijgen die ze niet hadden moeten krijgen met alle nadelige gevolgen van dien. <<
Bert Berghuis is voormalig raadadviseur bij het ministerie van Veiligheid en Justitie. Hij is beschikbaar voor vragen en discussies via de redactie, e-mail: secondant(at)hetccv.nl.