De maatschappelijke realiteit is momenteel vrij dynamisch en roept daarnaast veel vragen op, waardoor de context waarin de overheid de openbare orde dient te handhaven, snel verandert (De Vries e.a., 2011). De actualiteit laat zien dat het organiserend vermogen van burgers dat leidt tot openbare-ordeverstoringen, een hoge vlucht heeft genomen. Denk aan online oproepen tot rellen rondom de avondklok, illegale feesten en demonstraties. Maar ook andere online fenomenen kunnen zorgen voor ordeverstoringen, zoals ‘pedojagers’  en complottheorieën.   

Wat kan een burgemeester vanuit de driehoek doen wanneer online signalen op mogelijke verstoring van de openbare orde wijzen? Uit het onderzoek ‘Burgemeesters in cyberspace’ (2018) bleek dat burgemeesters geen bevoegdheden hebben die ze preventief online kunnen inzetten. Uit het vervolgonderzoek ‘Niet bevoegd, wel verantwoordelijk’ blijkt dat de meeste burgemeesters (71 procent) zich wél verantwoordelijk voelen voor online aangejaagde ordeverstoringen. Nadat online door de politie eerst is achterhaald wie het bericht heeft geplaatst, kiezen veel burgemeesters nu voor offline contact om de angel eruit te halen.

Wat doet het Openbaar Ministerie?

De openbare orde wordt niet alleen gehandhaafd onder het gezag van de burgemeester. De politie werkt voor het handhaven van de rechtsorde ook onder gezag van het Openbaar Ministerie (OM). En het OM heeft diverse mogelijkheden. Er zijn allerlei strafbepalingen die gaan over oproepen tot geweld en haat. Er zijn voorbeelden waarbij dit soort oproepen door de rechter worden veroordeeld. Het probleem bij het strafrecht is dat het vaak lang duurt voordat men uiteindelijk iets kan doen. 

Eigenlijk zou elke agent ook deels een webagent kunnen zijn

Een mogelijkheid is om het OM vaker actief preventief te laten optreden. Daarbij kan het OM gebruikmaken van de mogelijkheid om via een dwangbevel sociale media of websites te dwingen strafbare, of tot strafbare feiten uitlokkende, oproepen te laten verwijderen. Dat kunnen zij doen als een Notice and Takedown-verzoek van gebruikers geen effect heeft gesorteerd. Met zo’n verzoek kunnen gebruikers van platforms providers of platforms wijzen op schendingen van gebruikersvoorwaarden (Notice) en kan de aanbieder dientengevolge bepaalde uitingen verwijderen of accounts blokkeren of verwijderen (Takedown). 

Wat doet de politie?

Zicht op ontwikkelingen in wijk, web en wereld is voor elk basisteam tegenwoordig noodzaak geworden, en ook opgenomen in de nationale strategie. In de ontwikkelagenda voor gebiedsgebonden politiewerk (GGP), ‘Podium voor goed politiewerk’ (2018), krijgt politiewerk op het web een prominente rol. Het verder ontwikkelen van de politietaak in relatie tot het web, het versterken van digitaal vakmanschap, vernieuwend werken en het zoeken van aansluiting bij digitale ontwikkelingen van partners en intern binnen de politie zijn genoemde ontwikkeldoelen. Het vergezicht is dat het web zelfs een integraal onderdeel wordt van gebiedsgebonden politiewerk, in continue verbinding met een steeds verdergaand gedigitaliseerde maatschappij. Eigenlijk zou elke agent ook deels een webagent kunnen zijn, want er is veel invloed vanuit het (sociale) web, zeker in dit COVID-19-tijdperk. Op dit moment zijn er al een aantal digitale wijkagenten die het voortouw nemen en verkenningen doen hoe deze nieuwe component van politiewerk eruit kan zien. Trends, sentimenten in de wijk, nepnieuws, online discussies, toename van cybercrime, zwakke signalen zoals van radicalisering, online bedreigingen, polarisatie rondom Zwarte Piet of corona, illegale feesten, complottheorieën, vuurwerk, straatraces, treitervloggers en influencers of drill rap video’s. Het zijn slechts enkele voorbeelden van onderwerpen waar de politie op wil letten en acteren. 

Wat doen gemeenten?

Uit ‘Niet bevoegd, wel verantwoordelijk’ blijkt dat handhaving van online ordeverstoringen vooral effectief is wanneer online opruiers uit de anonimiteit gehaald kunnen worden. Maar dan moeten de autoriteiten wel vroegtijdig op de hoogte zijn van op handen zijnde ordeverstoringen. Er zijn aanwijzingen dat gemeenten algemene sentimentanalyses laten uitvoeren om in de gaten te houden wat er online speelt. Dat kan informatie opleveren die relevant is voor de openbare orde en veiligheid. 

Gemeenten blijken te bluffen met de inzet van hun bevoegdheden

Welke interventies worden ingezet? Eerst wordt contact gelegd door een gemeente of de politie. Daarna gaan burgemeesters het liefst persoonlijk en dus niet online in gesprek. Dat een burgemeester kiest voor deze klassieke manier van communicatie lijkt verstandig, want hoe blijf je anders online als burgemeester boven de partijen staan en word je geen onderdeel van de discussie? Aan de andere kant zijn er ook voorbeelden van burgemeesters die online discussies niet uit de weg gaan en de burgervaderrol, ook online, met verve vervullen. In principe komt daar geen bevoegdheid aan te pas. Een recent voorbeeld is de wijze waarop burgemeester Aboutaleb de relschoppers en hun ouders vermanend als burgervader toesprak in een vlog.  

De gesprekken zijn gericht op het maken van afspraken (bijvoorbeeld als het gaat om demonstraties of evenementen), maar hebben in andere gevallen een meer vermanend karakter. Gemeenten blijken te bluffen met de inzet van hun bevoegdheden. Wanneer gemeenten bijvoorbeeld evenementen willen verbieden verwijzen ze naar de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en wijzen ze op verantwoordelijkheid bij eventuele schade en mogelijke sancties. Uit ‘Niet bevoegd, wel verantwoordelijk’ komt naar voren dat een dwangsom niet online opgelegd kan worden ter voorkoming van online aangejaagde orderverstoringen. Voornaamste bezwaar betreft de vrijheid van meningsuiting maar ook het feit dat er formeel gezien niet sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift. 

Denk bijvoorbeeld aan de oproepen tot ‘koffiedrinken’ bij de avondklokrellen, waarbij formeel gezien geen sprake is van opruiing maar die aantoonbaar tot openbare-ordeverstoringen kunnen leiden. Mogelijk kan een aanpassing van de APV bijdragen aan het maken van een aantal van die wettelijke voorschriften, met een goede onderbouwing van online handelingen (lokaal) die met grote zekerheid tot een online verstoring kunnen leiden. Al zou het alleen maar om het signaal gaan dat er ook online grenzen zijn en inwoners ook online een verantwoordelijkheid hebben. Er is vaak meer mogelijk dan burgemeesters nu denken.

Het is belangrijk dat bestuurders een rol nemen op het gebied van digitale veiligheidu0026nbsp;

De burgemeester van Enschede slaagde er bijvoorbeeld in een online organisator van Project X2 Enschede strafrechtelijk verantwoordelijk te houden voor de schade die de gemeente had opgelopen als gevolg van de online oproep, terwijl de betreffende persoon zelf niet eens aanwezig was bij de vernielingen. Online handelingen of hobbyrellen, zoals de burgemeester het verwoordde, hoeven dus niet zonder gevolgen te blijven. Er is hier sprake van strafrechtelijke vervolging maar bestuurders kunnen dergelijke jurisprudentie goed gebruiken in hun communicatie. Openbare orde is vaak een domein waar een goed samenspel tussen OM, politie en burgemeesters nodig is om zaken goed aan te kunnen pakken. 

Ontwikkelingen volgen en het hoofd bieden

In 2020 zijn er veel ontwikkelingen geweest op het gebied van online aangejaagde ordeverstoringen en cybercrime – beide lijken toe te nemen. De burgemeester van Utrecht pleitte in augustus voor het direct blokkeren van influencers en van de toegang tot gesloten groepen bij onrust en rellen in de stad. In Amsterdam cumuleerde de maatschappelijke onrust rondom het racismedebat in een groot protest op de Dam. Door autoriteiten werd uitgegaan van enkele honderden demonstranten maar het werden er uiteindelijk duizenden. In deze coronaperiode was dit explosief nieuws omdat naast openbare orde en veiligheid ook de gezondheid en de verspreiding van het virus expliciete aandacht hadden. Uit de evaluatie van deze demonstratie blijkt onder meer dat de politie een verkeerde inschatting heeft gemaakt van de online signalen. De onderzoekers stellen in dit verband dat het niet duidelijk is “… waarom de politie de enige organisatie zou moeten zijn die het informatiebeeld aanlevert waaruit de inschatting wordt gedestilleerd of een gebeurtenis risicodragend is of niet. In het licht van allerlei nieuwe crises is het wellicht verstandig dit standpunt te heroverwegen.”

De kracht van burgemeesters lijkt te zitten in het ‘goede gesprek’

In 2020 is duidelijk geworden dat de online en offline wereld steeds meer met elkaar vervlochten raken. Het onderscheid tussen deze ‘werelden’ zal de komende jaren nog verder vervagen. Burgemeesters zullen zich dus goed moeten voorbereiden. 

Ondanks juridische belemmeringen leken burgemeesters in het onderzoek ‘Niet bevoegd, wel verantwoordelijk’, dat vlak voor Covid-19 uitkwam, nog goed in staat om online aangejaagde ordeverstoringen te voorkomen. Uit recente gebeurtenissen blijkt dat verscheidene burgemeesters echter compleet verrast werden door de avondklokrellen. Het is belangrijk dat bestuurders een rol nemen op het gebied van digitale veiligheid. Wanneer bestuurders het online veiligheidsdomein negeren verliezen ze hun positie in de lokale driehoek, waar politie, burgemeester en OM elkaar juist goed kunnen versterken. De kracht van burgemeesters lijkt te zitten in het ‘goede gesprek’ en dat moeten ze vooral blijven doen als verbinders in de gemeenschap. Het wordt binnen de gedigitaliseerde samenleving voor de lokale driehoek steeds belangrijker om ook online in verbinding met de samenleving te staan, om te weten wat er speelt, om te kijken waar partijen elkaar kunnen versterken om die manier problemen vroegtijdig te signaleren en zo mogelijk te voorkomen. <<

Arnout de Vries en Willem Bantema zijn respectievelijk werkzaam bij TNO en het Cyber Science Center. 
De auteurs zijn bereikbaar voor vragen en discussies via e-mail: arnout.devries@tno.nl en willem.bantema@nhlstenden.com.